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[한국] 정치
 
Chang Je-won's occupation of the National Assembly and the common ground of his father's snach 050819
장제원 '국회점거'와 그 아버지 '날치기'의 공통점
[해설] 우리나라 선거법 개정 역사에서 도출할 수 있는 법칙, 그것이 이번엔 깨질 것인가



▲ 심상정 위원장에게 항의하는 장제원 지난 29일 국회 정무위 회의실에서 열린 정개특위 전체회의에서 자유한국당 장제원 의원이 심상정 정개특위 위원장에게 원천무효라고 강력하게 항의하고 있다. ⓒ 공동취재사진

(서울=오마이뉴스) 김학규 기자 = 민주당과 야3당(바른미래당, 민주평화당, 정의당)이 손잡고 추진한 국회의원 선거제 개정과 고위공직자범죄(부패)수사처 신설 등 법안의 신속처리안건(패스트트랙) 지정에 자유한국당의 반발이 계속되고 있다. 한국당은 지금 상황을 "친문독재"로 규정하고 "독재타도" "헌법수호"를 외치며 삭발식까지 거행하고 전국 순회 장외투쟁까지 시작했다.

여야4당은 패스트트랙에 태웠으니 이제 본격적으로 논의를 하자는 입장인 반면, 나경원 한국당 원내대표는 "국민에게 중요한 선거의 룰을 합의 없이 일방적으로 하는 것"이라며 패스트트랙 지정 자체를 철회하고 대통령이 사과하라고 맞서고 있다.

이 과정에서 정치개혁특별위원회 한국당 간사인 장제원 의원(부산 사상구)은 "헌정 사상 초유의 일이 벌어졌다, 선거제도를 여야 합의 없이 개편한 전례가 없다"라고 성토하기도 했다. 이런 인식은 비단 장제원 의원을 포함한 한국당 의원들만의 것은 아닌 듯하다.

유승민 바른미래당 의원(대구 동구을)도 "과거 군사독재정권 시절에도 선거법만큼은 여야 합의로 개정하는 전통을 지켰다"라고 했고, 심상정 정개특위 위원장은 그동안의 여야 합의의 문제점을 비판하면서 "그동안 여야 합의로 선거법을 개정한 건 맞지만, 그건 국민 뜻과 달리 선거제도를 개혁하지 않으려 한 합의였다"라고 언급하기도 했다. 유승민 의원과 심상정 의원 역시 장제원 의원과 마찬가지로 '그동안 여야 합의로 선거법을 개정해왔다'는 인식을 가지고 있음을 읽을 수 있다.

이에 대해 <미디어오늘> 등 언론의 팩트체크가 있었다. 1988년 3월 8일 처리된 국회의원 선거법 개정안이 한국당의 전신인 민정당에 의해 국회에서 날치기 통과된 전례가 있다는 것이다. 보도 이후 선거법 개정안을 국회 본회의에서 날치기로 통과시킬 당시 의사봉을 두드린 사람이 바로 선거법 개정안 패스트트랙 지정에 가장 강하게 반발한 장제원 의원의 아버지 장성만 당시 국회부의장이었다는 사실이 새삼 화제가 되기도 했다.

이쯤에서 선거법 개정이 '여야 합의 전통'과 무관하다면 도대체 무슨 전통의 산물인지 되짚어볼 필요성이 제기된다. 유승민 의원 말마따나 "선거법은 국민의 대표를 선출하는 문제이고 게임의 규칙을 정하는 문제"로 대단히 중요하기에 우리가 정확히 알 필요가 있기 때문이다.

한국 현대사에서 국회의원 선거제 관련 법률이 크게 변화한 것은 소선거구제에서 중선거구제로 바뀐 1972년의 선거법 개정과 중선거구제에서 다시 소선거구제로 복귀한 1988년의 선거법 개정, 그리고 정당명부비례대표제를 처음으로 도입한 2002년과 2004년에 걸친 선거법 개정을 꼽을 수 있다.

[1972년 선거법 개정] 중선거구제 도입, 박정희 유신독재의 일방적 개정


▲ 국회의원 선거법 개정 소식을 전하는 언론기사(매일경제, 1972. 12. 29). 박정희는 유신을 선포하고 국회의원 선거법을 개정하여 지역구별로 2명을 선출하는 중선거구제를 도입하였다. 이로써 공화당은 전체 의석 2/3를 안정적으로 확보할 수 있게 되었다. ⓒ 매일경제신문

대한민국은 1948년의 5.10 총선 때부터 선거구별로 1명을 선출하는 소선거구제를 채택해왔다. 이 소선거구제는 4.19 혁명 이후 양원제 아래서 상원격인 참의원 선거를 대선거구제로 치른 경우(이때도 민의원 선거는 소선거구제)를 제외하고는 1971년의 5.25 총선(8대 총선)에 이르기까지 변함없이 지속됐다.

그런데 문제가 생겼다. 1971년 4.27 대선(7대 대선)에서 박정희는 금권·관권 등 온갖 부정선거를 동원해 겨우 94만여 표 차이로 당선되는 데 성공했다. 하지만 이어진 5.25 총선에서는 기대와 달리 여당인 공화당이 113석(득표율 48.8%)을 얻는 데 그치고 만다. 야당인 신민당이 89석(44.4%)이나 획득했으니 영구집권을 위한 개헌을 염두에 두고 있던 박정희에겐 심각한 위기상황이었다.

결국 박정희는 1972년 10월 17일 전국에 비상계엄을 선포하고 국회 해산과 정당 및 정치활동의 중지 등 헌법의 일부기능 정지를 선언한다. 1972년 11월 21일 국민투표를 통해 유신헌법을 확정한 박정희는 같은해 12월 29일에는 비상국무회의를 주재해 선거구당 2명을 선출하는 중선거구제와 국회의원 정수의 1/3에 해당하는 73명을 통일주체국민회의에서 선출하는 것을 골자로 하는 국회의원 선거법 개정안을 의결한다.

이로써 박정희가 이끄는 집권여당 공화당은 지역구의 절반과 통일주체국민회의에서 선출하는 유정회 소속 국회의원까지 포함해 언제든지 개헌이 가능한 전체의석의 2/3를 안정적으로 확보할 수 있게 됐다.

1972년의 국회의원 선거법 개정도 여야 합의로 이뤄지긴커녕, 야당인 신민당의 정치활동이 중단된 상태에서 비상국무회의라는 '박정희 거수기'를 통해 일방적으로 처리됐다.

[1988년 선거법 개정] 소선거구제 부활, 민정당의 날치기


▲ 1988년 3월 8일의 국회의원 선거법 날치기 사실을 보도한 동아일보 6월 민주항쟁이 있은 지 다음 해인 1988년 민정당은 소선거구제 부활을 골자로 하는 국회의원 선거법 개정안을 날치기로 통과시켰다. 이때 장제원 의원의 아버지 장성만 의원(당시 국회부의장)이 의장으로서 의사봉을 두드리는 역할을 했다. ⓒ 동아일보

우리 사회 민주화의 결정적 분수령이라고 평가되는 1987년의 6월 민주항쟁은 4.19혁명과는 결이 달랐다. 전두환 군사정권을 몰아내는 방식이 아닌 6.29선언 수용이라는 타협적 방식으로 정리됐기 때문이다. 그 결과 16년 만에 치러진 직선제에 입각한 대통령 선거에서 선거 관리의 주체가 전두환 군사정권이 되면서 군부재자 투표를 비롯한 선거 부정을 원천 차단하지 못하고 노태우의 당선을 용인하지 않을 수 없었다.

어렵게 재집권에 성공한 민정당은 이듬해 총선을 앞두고 유신잔재로 지탄받아온 중선거구제를 극복할 국회의원 선거법 개정 과정에서도 주도권을 행사하게 된다.

1973년의 2.27 총선에서부터 사라졌다가 부활하게 되는 소선구제 도입을 골자로 하는 국회의원 선거법 개정안 역시 여야간 합의는커녕 1988년 3월 8일 새벽 2시께 민정당의 기습적인 날치기로 본회의를 통과하고 만다.

그런데 살펴볼 게 있다. 이때 민정당이 처음부터 소선거구제를 주장한 것은 아니었다. 민정당은 다자구도로 치러진 1987년 대선에서 자당의 노태우 후보가 역대 최소인 36.6%의 득표로 대통령에 당선되는 재미를 본 후, 이어진 1988년 총선에서도 안정의석(과반의석)을 확보할 방안으로 시·군·구를 기본단위로 한 선거구당 1~4인을 선출하는 복합선거구제 도입을 주장한다.

아직도 여촌야도(與村野都) 분위기가 강한 상황에서 농촌 지역은 지역구별 1명을 선출하는 소선거구제로 하고, 대도시에서는 2~4인을 선출하는 중선거구제로 선거를 치르는 게 민정당 입장에서는 안정의석을 확보할 수 있는 최선의 안이었던 것이다.

반면, 지역구당 2명을 선출하는 기존의 중선거구제는 유신잔재라며 소선거구제로의 개편을 강하게 주장해오던 김영삼의 민주당과 김대중의 평민당은 대통령 선거에서 패배한 뒤 셈법이 좀 복잡해져 있었다.

전통 야당이 민주당과 평민당으로 갈라져 있고, 대선에서 새로이 등장한 김종필의 신민주공화당까지 감안한다면 1여다야 구도 속에서 소선거구제가 오히려 여당 민정당의 과반의석을 보장해주는 필패의 무기가 될 수도 있다는 위기의식을 갖게 됐다. 여기에 개별 의원들의 이해타산까지 얽히면서 선거법 개정 논의는 더욱 더 미궁에 빠져든다.

이러한 상황에서 민정당과 제1야당인 민주당 사이에 소선거구제 도입 30곳을 포함한 선거구당 1~3인 선출제에 대한 잠정 합의도 있었다. 하지만, 민주당 정무회의에서 거부됐다. 여기에 민주당과 평민당 사이의 단일안 도출도 어렵게 되자 민정당은 호남과 서울 등 취약지역은 선거구를 줄이고 여당이 강한 강원·경북 지역은 교묘하게 늘리는 내용을 포함한 소선거구제를 '1분 날치기 통과'시키기에 이르렀던 것이다.

1988년 당시 민정당이 날치기라는 방식을 동원하면서까지 소선거구제를 밀어붙인 이유는 유신잔재 철폐라는 대중적 명분에도 부합하고, 1여다야 구도 속에 안정의석 확보라는 실리도 챙길 수 있는 안으로 이해됐기 때문이다.

하지만 4.26 총선의 결과는 민정당의 기대와는 달라도 너무 달랐다. 총 299석 중 민정당이 125석(지역구 87, 비례대표 38, 득표율 34.0%), 평민당이 70석(지역구 54, 비례대표 16석, 득표율 19.3%), 민주당이 59석(지역구 46, 비례대표 13, 득표율 23.8%), 신민주공화당이 35석(지역구 27, 비례대표 8, 득표율 15.8%)을 얻어 여소야대 국회가 형성되기에 이른 것이다(기타 한겨레민주당 1석).

역설적이게도 1988년 3월 8일 국회에서 마이크도 사용하지 않고, 법률안 제안설명도 유인물로 대체한 뒤 선거법 개정안을 상정해 의사봉을 두드린 장성만 국회부의장은 이 선거에서 낙선했다.

6월 민주항쟁의 여파가 아직 가시지 않고 있는 상황에서 노태우의 당선으로 귀결된 대선 결과는 곧바로 이어진 총선에서 되레 노태우 정권에 대한 견제심리 강화로 표출됐다. 여기에 지역주의가 결합하면서 여소야대 국회를 탄생시켰던 것이다.


▲ 민정당의 참패와 여소야대 국회의 등장을 알리는 동아일보(1988. 4. 27) 1988년 소선거구제의 부활 속에 치러진 4.26 총선은 민정당의 참패와 여소야대 국회로 귀결되었다. 6월 민주항쟁의 결과로 치러진 대선에서 노태우의 당선을 지켜볼 수밖에 없었던 국민들의 노태우 정권에 대한 견제심리가 작동한 결과였다. ⓒ 동아일보

[2002년 선거법 개정] 어쩔 수 없는 여야합의... 정당명부식 비례대표제 첫도입

2002년은 처음으로 정당명부식 비례대표제가 도입된 해로 한국정치사에서 획기적인 해로 기록될 만하다. 그동안 1981년의 3.25 총선(11대 총선)에서부터 도입된 전국구나 비례대표는 지역구 후보에 대한 투표를 그 후보가 속한 정당에 대한 지지로 간주해 배분하는 방식을 채택하고 있었다.

그런데 국회의원 비례대표 선출방식과 비례대표 배분 방식에 대한 헌법재판소의 위헌결정에 따라 선거법 개정이 불가피해졌다. 그 결과 2002년 공직선거법이 개정되면서 광역의원 선거에서 처음으로 정당명부식비례대표제가 도입됐고, 2004년 4.15 총선(17대 총선)을 앞두고는 국회의원 선거 관련 법안도 개정돼 정당명부식비례대표제가 도입됐다. 그러면서 지역구 후보와 지지 정당에 각각 투표하는 1인 2투표제가 실시됐다. 그 결과 진보정당인 민주노동당이 10석(비례대표 8석)의 의석을 확보해 원내에 진출했다. 한국정치사에 획기적인 사건이 발생한 것이다.

그렇다면 이때의 공직선거법 개정 과정은 어땠을까. 결론부터 말한다면 이전과 달리 여야 합의로 처리됐다. 이렇게 된 데에는 '여야 합의의 전통'이 있었기 때문이 아니라, 이미 헌법재판소에서 기존의 비례대표 배분방식이 위헌이라고 결정을 내렸기 때문이다. 헌재의 결정이 나온 상황에서 정당명부식 비례대표제 도입을 막을 명분이 더 이상 없었다.

더군다나 2002년 지방선거를 앞둔 상황에서 김대중 정부는 힘을 받지 못했고, 정국의 열쇠를 쥐고 있던 제1야당 한나라당은 높은 정당지지율을 기대하고 있는 상황이었다. 2004년 공직선거법 개정 당시에도 노무현 대통령 탄핵 사태가 발생하기 직전이어서 열린우리당과 새천년민주당의 분열 속에서 제1야당인 한나라당은 총선 승리에 대한 기대가 높은 상황이었다.

이는 2000년 4.13 총선(16대 총선)을 앞두고 새천년민주당에서 정당명부식 비례대표제 도입을 골자로 하는 선거법 개정안을 내놨을 때 한나라당의 거부로 통과되지 못했던 상황과도 뚜렷이 대비된다. 이때는 한나라당이 사안별 표결처리를 요구해 자신의 입장을 관철시킨 바 있었다.

[선거법 개정 역사의 진짜 법칙] 한국당계의 셈법에 좌지우지

이상을 통해서 한국 현대사에서 국회의원 선거제의 근본적인 변화를 시도한 선거법 개정은 여야 합의의 전통과는 무관하게 그것이 날치기든 합의 처리든 표결 처리든 상관없이 공화당-민정당-한나라당으로 이어진 한국당계의 이해 관계에 따른 동의 여부가 핵심 관건이었다는 결론에 도달하게 된다.

이번에 패스트트랙에 오른 '연동형 비례대표제'는 비록 전면적인 연동형 비례대표제가 아니라는 점에서 한계가 있다. 하지만, 만약 처리가 된다면 국민의 지지에 따라 그 정당의 의석수가 결정되는 연동형 비례대표제가 최초로 도입된다는 점에서 분명 한국정치의 큰 분수령이 될 수 있는 획기적인 사건이 될 수 있다.

그동안 자신이 선거법 개정을 주도해왔던 역사를 본능적으로 알고 있는 한국당은 이번에도 '선거법 개정은 우리가 결정한다'는 자세로 단호하게 임하고 있는 듯하다. 더군다나 연동형 비례대표제 도입이 자신들에게 결코 득이 되지 않을 것이라는 점도 알고 있는 듯하다.

국회의원 선거제의 획기적인 변화를 의미하는 연동형 비례대표제의 도입도 과거 선거제 개정의 경우처럼 전통과 관행에 따라 '한국당의 처분'만 기다릴 것인지, 이번만큼은 한국당의 태도와 무관하게 민의에 따라 단호하게 처리할 수 있을지 주목해볼 일이다.


▲ 단체삭발한 한국당 의원들 자유한국당 좌파독재저지특별위원회 위원장을 맡고 있는 김태흠 의원 등이 2일 오전 서울 여의도 국회 본관 앞 계단에서 여야4당의 패스트트랙 지정 강행에 항의하는 단체 삭발을 하고 있다. 오른쪽부터 윤영석, 이장우, 김태흠, 성일종 의원, 이창수 충남도당위원장. ⓒ 남소연

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올려짐: 2019년 5월 12일, 일 10:18 pm
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